中央城市工作会议提出，要坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构。交通运输是国民经济基础性、战略性、先导性产业，也是重要的服务性行业盈策略，是服务构建新发展格局的重要支撑。
8月15日，在广州举行的2025城市交通规划年会上，参加大会学术交流主题演讲的交通规划专家，广州市规划和自然资源局局长、教授级高级工程师邓毛颖介绍了面向2049的广州交通战略规划探索与思考。
“一个城市的发展，不仅要考虑中长期10年、20年的发展目标，还要考虑远期30年、50年甚至上百年的发展目标。”三十多年前，地方政府编制发展战略的卓识远见，时至今日依然启迪着城市规划。
借鉴厦门等先进地区经验，广州秉持交通先行的原则，编制了三轮交通战略和三轮城市战略。邓毛颖表示，广州每一轮交通战略规划的主要成果均纳入城市战略，并结合城市战略的开展进行了优化。
广州编制了三轮交通战略和三轮城市战略。（本文图片均源自现场PPT）
1993年，第一轮交通战略提出“内环路+七条放射线”的交通空间格局，解决了中心城区拥堵问题，随后编制的城市战略提出了“南拓、北优、东进、西联”的八字方针。
2006年，第二轮交通战略提出构筑由快速路和地铁构成的“双快”交通网络，优化枢纽布局，拉开城市整体骨架，城市战略明确从“拓展”走向“优化与提升”。
2019年，第三轮交通战略提出建设全球重要综合交通枢纽，为2023年广州《面向2049的城市发展战略》提供了重要参照，继而明确了建设“高效畅达的枢纽之城”，支撑广州建设中心型世界城市。
阅古览今，交通营城
古代，海丝织锦，城因港兴。
广州地处三江总汇，襟山带海，古时一直是岭南地区政治和经济中心，中原地区与海外贸易的重要窗口。
自公元前214年任嚣建城起，广州至今已有2200多年历史，广州交通发展亦经过了漫长的历程。
早在秦汉之际南越国时期，广州已经有了发达的海外贸易，是我国海上丝绸之路最早的始发港之一。
广州是古代海上丝绸之路发祥地。
进入唐宋时期，广州成为中国与南洋波斯湾地区定期航线的主要集散地。唐朝的内港位于今光塔路一带，当时那一带非常热闹。宋代向东延伸至西澳、东澳等地。城市也随着港口的变迁，沿着珠江向东、向海。
广州因此成为海外交通的中心和对外贸易的第一大港，赢得了千年商都的美誉。
近代，铁路脉动，内聚外扩。
甲午战败后，清廷宣布修筑铁路为“通商惠工要务”，从而形成了中国近代铁路修筑的第一次高潮。
广州先后修建粤汉铁路、广三铁路、广九铁路，三条铁路干线联系中原腹地和珠江东西两岸，奠定了广州华南地区重要铁路枢纽的地位。
“人”字形铁路网，奠定了广州华南地区重要铁路枢纽的地位。
铁路的开通极大地推动了广州的经济社会发展，工厂、商馆等纷纷涌现。
广州是中国最早开创航空业的城市，先后设立大元帅府航空局、广东航空学校、飞机制造厂和机场等，为中国航空事业奠定了基础。20世纪30年代老白云机场开辟了至越南河内的国际航线，是中国首个开通国际航线的机场。
也是在此时，广州逐渐崛起为华南地区的政治、经济、文化、交通中心。
现代，枢纽聚变，内引外联。
新中国成立后，广州交通发展按下加速键。1974年建成了广州火车站，“统一祖国，振兴中华”这一标语一直保留沿用至今。
这一时期，广州交通创下了多项“首个”。1964年建成了大北立交，是国内第一座立交桥。1983年建成的区庄立交，是全国第一座四层式带双层环多功能立交桥。
图为区庄立交。
但交通设施建设速度仍落后于机动化发展速度， “车多路少”导致“羊城无处不塞车”。
第一轮交通发展战略实施后，广州开始走上系统解决交通问题的道路，指导建成了东站、新白云机场、内环路等，开通了地铁一、二号线。第二轮交通战略指导了港口功能外迁，建成了机场T2航站楼以及华南快速干线等一批骨干网络。第三轮交通战略至今，广州新建成新塘站、白云站等铁路枢纽，开工建设了广湛高铁、狮子洋通道等大动脉，国际性综合交通枢纽城市的地位更加稳固。
新塘站开通运营。
空港方面，飞机启航，展翼全球。
广州白云机场从2004年启用至今，已建成两座航站楼、4条跑道，第三航站楼正在加速推进。2024年机场旅客吞吐量突破7637万人次，创历史新高，单一机场全国第2。2024年新增国际客运航线超60条，客运通航点10多个。国内航线网络已基本覆盖主要民航机场。
广州客货运航线网络覆盖全球五大洲。
海港方面，港口开放，经略海洋。
南沙港区一期工程在2004年投产，标志着广州港开拓了海港布局。经过二十年的建设，广州港已成为华南地区最大的综合性主枢纽港和集装箱干线港口。2024年，广州港货物吞吐量6.87亿吨，国内排名第5。2024国际航运中心综合排名全球13位。
2024国际航运中心综合排名（新华波罗的海指数）全球13（全国第4）。
铁路方面盈策略，高铁一通，转换时空。
2009年武广高铁通车、2010年南站建成，广州正式迈入高铁时代。2023年亚洲最大的“站城一体”大型综合交通枢纽——广州白云站也投入运营。目前广州已建成、在建8条高速铁路、7条普速铁路以及8座铁路客运枢纽。全市铁路旅客发送量1.39亿人次，货物运输量2554万吨。广州南站旅客发送量8938万人次，居全国第一。从广州出发，7小时可达长三角、成渝城市群、8小时可达京津冀。
广州南站动车车次达到892班/日，全国第一。
地铁方面，织密轨网，联通都市。
本世纪初，广州建成地铁1号线、2号线，形成“十”字形基础网络骨架。2010年，广州开通国内首条时速120km地铁快线3号线，以及首条跨市地铁广佛线，拉开以珠江新城为核心的南北向格局，促进了广佛同城化发展。2018年，广州实现了区区通地铁。2021年，开通了国内首条时速达到160km的全地下高速地铁18号线，实现南沙至中心城区30分钟互达，有力支撑了城市南拓战略。2024年，开通了湾区首条地铁环线——11号线，换乘站达26座，串联了天河、白云、越秀、荔湾和海珠五个中心区。
地铁11号线开通，这是首条湾区地铁环线。
据统计，2024年广州地铁里程705公里，全国第三；日均客流量857万人次，全国第二；客流强度1.36万人次/公里/日，全国第二；站均进站量1.86万人次/日，高于北上深。
道路方面，织密路网，提效市区。
2000年，广州建成内环路，极大地减轻了市内地面道路的交通压力，市中心区平均行车速度由原来15公里/小时提高到30—35公里/小时。广州在全国率先提出 “主线交通连续流”的快捷化改造理念，打造了一系列快速路系统，包括人民路高架工程、东风路全线改造工程等。陆续建成华南快速、广园快速、南沙港快速等联系外围组团的快速路，有力支撑了广州东进南拓。
广州陆续建成的联系外围组团的快速路示意图。
向新而行，掣肘何在
广州交通一路开创先河，攻坚克难，取得令人瞩目的成就。但对标国际一流，仍有一定差距，需强化交通开路先锋作用，提升城市竞争力。
“双循环”格局下，广州的全球竞争力有待提升。在GaWC世界城市名册中，广州排名逐年上升，从2000年的Gamma-级，到2024年实现Alpha级的跃升。但与北京、上海、香港等城市相比存在差距。
在粤港澳大湾区格局下，广州的引领带动作用有待增强。广深之间缺乏更紧密的联动，从企业关联网络数据来看，广深两地中间节点支撑不足，南沙的作用尚未凸显，广州与东莞、惠州等东岸城市的联系偏弱。
从广州视角出发，一些问题有待破解。一是城市空间结构和品质尚待优化。二是产业的创新动能不足。三是第三轮交通战略提出的城市交通模式顶层设计仍需进一步明晰。
2022年以后，居民出行对个体机动化交通出行的依赖显著提高，电动自行车爆发式增长，而常规公交客流却呈现逐年下降趋势，公交可持续发展面临挑战；市民日常上下班的通勤效率不高，全市60分钟以上极端通勤人口占13.5%；城市道路网络密度偏低、连通性不足、品质化不高，路权分配与慢行需求不相匹配等问题较为突出，“15分钟生活圈”的配套交通设施有待完善。
锚定目标，勇立潮头
新征程，广州需以更广阔的视野、更人本的认知审视交通体系效能，明确进一步提升的方向，让“交通”成为辐射全球、引领湾区、服务全市、畅通社区、惠及人民的现代化开路先锋。
放眼全球，中心型世界城市的战略关注竞争力、可持续和人的发展。纽约从“绿色美好”一路迭代，核心在解决超大城市“强大而公平公正”的问题；伦敦围绕“可持续增长”，从全球竞争到回归“人的发展”；东京则靠“应对危机”推动规划升级，让市民“人人闪耀” 。这些城市的路径，对广州探索2049交通战略、平衡发展与人的需求，具有借鉴意义。
广州2049城市战略凝聚为“建设出新出彩的中心型世界城市”的总体愿景。一方面，锚定广州在全球城市网络中的发展坐标，提升城市能级量级，以全球化促进现代化，以现代化提升全球竞争力；另一方面，以“出新出彩”聚焦着力方向，营造人才友好型、青年友好型、文化包容型的发展环境，使每个人充分享有美好生活与人生出新出彩机会。
锚定“中心型世界城市、引领型国家中心城市、开放型大湾区核心引擎、高能级省会城市”四大定位，广州围绕四大核心功能，推动城市能级、辐射带动能力、对外开放水平全面提升。
同时，提出七大战略举措，将广州建设成为一座开放、创新、海洋、枢纽、宜居、人文、韧性之城。
在空间方略维度上，广州顺应“湾区—流域”的空间生长逻辑。携手湾区城市共同打造“黄金内湾”，共建国际一流湾区和世界级城市群；以狮子洋、东江为媒，从广佛同城走向共建广佛莞都市区，强化东西岸城市协同发展；以南沙引领南中莞一体化地区协同发展，畅联港澳，面向伶仃洋打造未来湾区中枢。
大湾区空间格局展望图。
优化提出“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”的空间发展方针。战略性提出“狮子洋增长极”，南拓发展提供坚实的“中继”支撑。进一步东进，以东部中心建设“现代活力核”，强化穗莞惠联动。以“老城提质”推动超大城市非核心功能逐步疏解，实现空间更新功能焕新。以“极点示范”发挥比较优势，带动全域繁荣。
在交通战略目标维度上，打造全球重要综合交通枢纽，提升枢纽能级。航空领域，实现广州航空旅客吞吐量超1.4亿，航运方面，实现集装箱吞吐能力超4000万标箱。聚力构筑国际航空枢纽、国际航运枢纽、世界级铁路枢纽，织就超级湾区网络。
同时，深耕人本交通，实现城区轨道站点800米人口岗位覆盖率超85%，中央活力区道路红线内机动化与慢行空间比例达1：1，市域交通绿色出行分担率超过75%，以促进职住平衡，提升通勤幸福。
在此基础上，广州提出“向空图强、向海扩能、向陆聚势、向智而行”的交通发展策略。
广州向空图强、向海扩能、向陆聚势、向智而行。
天高海阔，乘势而上
肩负“排头兵、领头羊、火车头”的使命担当，广州交通应进一步面向全球、引领华南、以人为本，勾画天高海阔，继续乘势而上！
面向全球，打造更强能级的国际交通枢纽。
广州高水平建设国际航空、航运、铁路枢纽，提升全球资源配置能力，构建新发展格局战略支点。
首先要建设全方位复合型国际航空枢纽。广州引入6条高铁，5条城际铁路，1条地铁，打造广州白云国际机场内部空侧捷运系统。
第二是提升国际航运枢纽能级。广州优化港口功能布局，拓宽国际航运通道，完善多式联运体系，增强湾区世界级枢纽港竞争力。
第三是建设世界级铁路枢纽。广州谋划三条超高铁战略通道，高效对接京津冀、长三角、成渝国家三大极点。构建十大对外高铁通道，联动粤东西北。升级辐射全国，融入“一带一路”的铁路网络，打造面向中南半岛的国际型枢纽。
第四是围绕枢纽优化供应链空间载体布局。广州在空港、南沙港、东部枢纽打造3处供应链综合枢纽，吸引物流头部企业入驻，加强货物进出口、货物结算、清关服务方面的政策创新。同时联动东莞、佛山，推动制造业转型升级。
供应链空间载体布局示意图。
第五是发挥广州航运优势，支撑建设创新型引领型全球海洋城市。打造通江连海的海洋创新发展带，沿珠江前后航道—狮子洋—伶仃洋布局海洋科技产业大平台、大项目、大集群以及相应的城市配套，牵引广州沿江向海东进南拓。以黄埔港区、南沙港区为重点，推动港产城联动发展。
面向华南，建设更高效率的区域交通网络。
广州加快织密辐射周边城市的交通网络，从边界对接走向城市中心直连，打造高能级省会城市和湾区核心引擎。
通过高效的交通网络强化粤港澳联动合作，广州引领湾区发展新格局。建设粤港澳示范优质生活圈，以番禺等地区为抓手开展公共服务跨境衔接试点，率先在教育、医疗、养老等领域与港澳深化规则衔接。
大湾区城镇功能网络分析图。
以人为本，构建更好体验的城市交通模式。
当前，广州致力于构建更好体验的城市交通模式，实现全龄友好。
广州城市动态职住平衡率。
一是要完善交通发展模式顶层设计。
首先必须坚定不移贯彻公共交通优先发展战略，明确以轨道交通发展为主体，多种交通方式协同发展的绿色发展模式。
轨道交通作为大容量公共交通，是中长距离通勤交通的主体，以提升通勤出行效率为重点，支撑城市空间的拓展。
常规公交作为轨道交通的辅助，提供公平性、保障性的公共交通服务。进一步研究常规公交的定位、重点服务群体及客流需求特征，从服务空间、时间、人群、票价等维度配置常规公交资源。
步行是最基本的出行方式，承担了所有交通方式的终端出行，也是健康出行最主要的方式。应优化生活性道路横断面配置，优先布置步行空间，承载交往、休闲等多元功能作用，增进沿线活力，提升空间魅力。
非机动车是中、短距离出行的重要方式，也是接驳公共交通的主要方式，同时承担末端配送的重要功能。电动自行车通道应与步行道设置物理隔离，在道路断面宽度有限的条件下，允许电动自行车与外侧非机动车道混行。
小汽车主要用于中长距离通勤出行的补充和休闲出行。评估当前中小客车调控政策的实施效果，在停车供给、停车收费、执法等方面体现需求管理的差异化。引导小汽车合理使用，跨区通勤出行向大运量公共交通转移。
根据人口岗位密度，交通区位和土地开发建设，广州正在构建中央活力区、中心城区和外围区等差异化交通发展模式。在中央活力区率先实现“公交+慢行”的“零碳”交通示范区；在中心城区及外围城区核心区形成以轨道交通为主体，常规公交和小汽车等并重模式；其他外围区域营造多种交通方式协调共存的综合交通系统。
二是优化城市轨道交通线网。
加强广佛、广莞以及广中轨道衔接通道，促进区域融合发展；构建南北向轨道通道，支撑广州活力创新轴建设。优化南沙新区、东部中心、北部增长极的轨道线路服务，提升市民轨道出行效率。
三是实现交通服务品质化提升。
按照“以人为本”的理念，广州对生活性道路的空间进行优化调整，中央活力区率先实现机动车道与慢行道的空间比例1:1, 为市民提供更多的步行和骑行空间。
推动“道路”向“街道”转变，塑造活力、安全、完整、绿色街道。推进道路稳静化改造，营造交往场所，激发创新活力。
推动乡道、绿道、碧道、城市道路多道融合，打通衔接断点，贯通北至从化流溪河、途经珠江带、南抵南沙海滨的520公里的山海碧带健康休闲骑行道。
广州乡村风景道。
在外围区域围绕碧道、绿道、农村公路等，按照“以藤结瓜、造瓜结藤”的理念，构建串联全市800多个美丽乡村、众多农业产业园、文化遗址及生态景观的千里乡村风景道。
四是打造智慧共享、韧性安全的新质交通。
大力发展低空飞行，探索低空空域管理，加快通用机场、垂直起降场建设，完善低空飞行基础设施体系。
通过数字化提升交通拥堵治理能力，提高交通基础设施和运行效率，全面提升城市交通治理能力。
积极发展自动驾驶、交通智控、“地铁+智慧”地下物流系统等，推进交通新技术先行先试。大力发展共享交通，加快交通设施网、服务网、运营网等融合发展。
地下物流系统示意图。
五是着眼问题和目标，面向实施制定近期建设规划。
广州以问题和目标为导向，与国家、省、市重大战略部署相结合，提出九大关键工程及163项近期实施规划项目。下一步，上述内容拟纳入“十五五”规划中，为申请超长期国债等创造条件。
“交通一直是广州的城市性质之一和城市品牌。”邓毛颖强调，新时期广州交通战略以提升城市能级、高效组织空间、服务人民出行为根本目的。
对外，广州将继续强化海陆空枢纽能级，推进国际物流网络联通全球；对内，广州将构筑绿色人本、全龄友好的城市交通系统，实现“人畅其行，物畅其流”，支撑广州建设人人出新出彩的中心型世界城市。
南方日报记者 李鹏程盈策略
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